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炜衡五四法律征文选登(十七)| 浅议行政诉权的解析与规制

日期: 2022-05-01
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“喜迎二十大 奋进新征程”,炜衡党委和团委于2022年“五四”青年节期间举办法律征文暨青年律师法律论坛活动,北京总所及各分所青年律师积极响应,主办者陆续收到各所党支部及团支部选送征文,炜衡公众号将陆续刊登参赛征文以飨读者。


炜衡五四法律征文选登(十七)| 浅议行政诉权的解析与规制


内容提要


行政举报是推动公众参与行政监督,保障公民民主权利的重要制度。但行政举报制度的运行也存在一些弊端,尤其是部分职业举报人为了获取举报奖励,以缠诉、滥诉等方式迫使行政机关作出对其有利的行政行为,给行政机关依法行政造成较大的困扰。为避免举报人的行为偏离应行的价值轨道,笔者在行政诉权理论研究的基础上,结合近期办理的举报诉讼案件,对举报人行政诉权行使问题进行粗浅的分析研讨,以推动举报人行政诉权行使的有效规制,进而促进举报制度的良性发展。

 

关键词:举报  行政诉权  利害关系  规制  

 

 

 

行政诉权一直是行政法较为晦涩的理论词汇。行政诉权源于民事诉权,但又有其自身特有的法律特性与价值。深入理解行政诉权的内涵外延,对于在行政诉讼中合理运用诉权,准确把握行政诉讼的原告资格及受案范围,有着深刻的现实指导意义。近日,笔者代理了一起对举报查处结果及复议决定不服提起的行政诉讼案件。该案中,举报人举报要求行政机关依法查处进口不合格食品,并书面告知行政处罚结果及给予举报奖励。因机构改革、检测限制、评估咨询等因素的影响,行政机关对举报案件的查处历时5年之久,举报人提起了多达6次的行政复议并对最终举报事项行政处罚结果的复议决定不服提起了行政诉讼。此案案情冗长复杂,笔者不再赘述,但对案件所涉及的行政诉权的理解及规制问题,不得不引发深思。

 

一、行政诉权内涵的基础理论简析

 

行政诉权简而言之,就是当事人行政诉讼的权利。行政诉权的概念看似简单,但深究其内涵,理论界众说纷纭,究竟行政诉权自何时享有、应该包含什么内容、其本质为何,至今仍尚未得出强有力的定论。有观点认为,行政诉权是指公民、法人及其他组织认为自己的合法权益受到了行政机关的侵害,依法享有的诉诸于公正、理性的司法权获得救济的权利;①也有观点认为,行政诉权是指行政诉讼当事人请求法院依法公正审判的程序权利;②……纵观各家观点,关于行政诉权的内涵,笔者认为理论研究的论点主要集中在“实体权说”和“程序权说”两大阵营。“实体权说”认为行政诉权是一种实体权,当事人提起的诉讼只有符合行政诉讼的实体要件才享有行政诉权。而“程序权说”认为行政诉权是一种程序权,当事人只要提起诉讼就开始享有行政诉权。两大阵营的核心在于究竟是否应具备实质要件才能享有行政诉权,这直接影响到法院行政诉讼案件的受理以及实体审判程序的启动。

 

笔者认为,理论研究的终极目的是为了指导实践,且不论行政诉权的内涵与本质为何,理论探讨的结果应与当前的社会现状及审判实践需求相结合。就“实体权说”的观点而言,将行政诉权限定在符合实体要件的权利范围,有利于防止诉权的滥用,节约行政及诉讼资源;但是其也不可避免地限制当事人行使诉权的任意性及自由性,在行政权力的强势背景下,极易出现“民告官”立案难的窘境。而“程序权说”的观点,认为当事人只要提起诉讼即享有行政诉权,实质要件审查是行政诉权中“实体裁判权”的内容之一,这种观点将行政诉权限定在形式审查范围内,减少了对当事人提起行政诉讼的限制及约束,有利于化解“民告官”的入门冲突,满足了民众对人权保护的法律情感;但是其也不可避免地在降低行政诉讼立案门槛的同时,提高了当事人滥用行政诉权的风险,甚至将行政诉权作为实现私利的筹码和手段。笔者代理的前述举报诉讼案件就是举报人利用行政诉权实现其私利的典型案例。

 

借鉴民事诉权的理论研究成果,结合当前行政诉讼的司法实践需要,笔者认为,行政诉权的本质兼具实体权和程序权的双重特性,程序特性是指在程序上向法院请求行使审判权的权利,③实体特性是指保护合法权益或解决行政纠纷的请求。在行政诉讼立法及审判实践中,行政诉权的内涵应综合考虑其实体性和程序性的有机融合,在确保程序权的基础上,注重实体权的审查,以实现其实体价值与程序价值的有效统一。为此,笔者赞同部分学者的观点,认为行政诉权的具体内容及外延应包含“起诉权、获得行政裁判权、得到公正裁判权”三个基本权利形态。④

 

二、我国行政诉权的范围及司法审查

 

(一)我国行政诉权的范围

 

如何实现行政诉权实体价值与程序价值的统一,各国基于各自的法律理念及司法实践都在不断的研究和探索。从德、日、英、美等典型国家的行政诉讼制度分析,均有强调行政诉权程序价值、扩大行政诉讼受案范围(即行政诉权范围)的趋势,但是,结合我国的国情及法制建设实际,我国行政诉讼的受案范围目前仍限定在一定维度内。如我国《行政诉讼法》(2017年修正)第二条、第十二条、第十三条,采用概括规定、肯定列举、否定列举三种立法方式对行政诉讼的受案范围进行了规定,并将行政诉权限定在具体的、非国家性的、外部的、非终局性的行政行为范围内;⑤同时,《行政诉讼法》第二十五条对有权提起行政诉讼的原告资格也进行了明确的规定,将行使行政诉权的主体限定在行政相对人及与行政行为有直接的、现实的、物质性的利害关系人范围内。

 

(二)我国行政诉权的司法审查

 

行政诉权范围的限制,立法本为提高司法审判实效,以成文规定弥补程序的固有缺失,但在实践运用中却反而一定程度上成为行政受案实体权益的绊脚石。囿于起诉时书面审查的局限性以及立案审查的专业壁垒,部分案件在未进入实质审查或者未经双方控辩的情况下,无法辨明当事人提起的行政诉讼是否符合实质审理要件。因此,为了防止受案限制造成公权与私权间的潜在冲突,我国坚持“人权保障”理念,一改原先的“立案审查制”为“立案登记制”,对行政诉权的司法审查采取双层审查机制,由“立案前实质审查”变更为“立案前形式审查和立案后实质审查”。具体为:

 

1、起诉要件的形式审查。“起诉要件”是当事人提起诉讼的必备条件,也是行政诉讼案件立案受理的基本要求。我国《行政诉讼法》第四十九条规定了“原告资格、被告适格、有诉讼请求和事实根据、受案范围和管辖权”等行政诉讼起诉审查的六个要件,只要当事人提起的行政诉讼经书面形式审查符合前述要件,法院则应依据《行政诉讼法》第五十一条规定予以登记立案,在立案前一般不进行实质审查。

 

2、诉讼要件的实质审查。“诉讼要件”即行政诉讼符合实体审理的要件,理论界认为其包括原告适格、行政纠纷可诉性及狭义诉的利益(权利保护必要性)等。⑥我国《行政诉讼法》未就行政诉权的“诉讼要件”进行概括规定,但最高人民法院法释〔2018〕1号司法解释第26、69、82、93、94、123条及法释〔2015〕9号司法解释第3条等规定了“裁定驳回起诉”的情形,对行政诉讼排斥实体审理的诉讼要件进行列举规定,以限制当事人的实体裁判权。按照前述条款规定,行政诉讼案件在起诉受理后经实质审查认为不符合诉讼要件的予以“裁定驳回起诉”,限制进入实体审判阶段,具体的审查内容包括“超过起诉期限、错列被告且拒绝变更、未依法代理或代表诉讼、未复议前置、重复起诉、无正当理由撤诉后再行起诉、无实际权益影响、诉讼标的已被生效文书羁束、恶意诉讼、明显非行政权限内职责或义务、未行政前置”等情形。

 

三、举报人对行政处罚结果的行政诉权解析

 

回归到本文所述的举报诉讼案件,究竟举报人是否对行政机关查处举报事项的行政处罚结果享有行政诉权?对于这个问题,笔者在行政诉权理论研究及我国立法规定的基础上进行以下几个角度的粗浅解析:

 

(一)从诉权内涵角度分析。举报人系行政机关受理举报事项的行政相对人,在管辖正确、被告及诉求具体明确等起诉要件具备的情形下,人民法院遵循“立案登记制”对该行政诉讼案件应予以登记立案。从程序上,举报人依法享有行政诉权中的“起诉权”,但在实体上,其是否享有“实体裁判权”需结合举报人诉请内容及具体事实与理由进一步分析。如前所述,笔者认为完整的行政诉权应包括起诉权在内的三个基本内容。不论举报人的诉请是否符合实体审理的要求,在认可行政诉权实体和程序双重价值的前提下,举报人应认定为享有行政诉权。审判实践中,部分案件因举报人提起的行政诉讼不符合受案范围被裁定驳回起诉,表述为“不享有诉权”,实际上将行政诉权限定为“实体诉权”,否定了“起诉权”属于行政诉权的范畴,笔者认为这一点有待理论的进一步探讨。

 

(二)从诉权范围角度分析。由于法律规定了行政机关举报受理、核查并告知处理结果的义务,举报人若对举报事项的处理行为本身提起诉讼,认为行政机关未履行举报处理职责或者未履行告知义务而侵犯其举报知情权等,该诉请符合《行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项“不履行法定职责”或第(十二)项“行政侵权”两类受案范围的规定,应认为享有该类行政诉讼的实体裁判权。而若举报人对就举报事项查处实施的行政处罚结果不服请求撤销行政处罚决定而提起诉讼,虽然该诉请表面上是“不服行政处罚行为”,但因举报人并非行政处罚行为的行政相对人,行政处罚结果对举报人的权利义务也不产生实际影响,按照法释〔2018〕1号司法解释第一条第二款第(十)项的规定,并非行政诉讼的受案范围,举报人不应享有该类行政诉讼的实体裁判权。因此,举报人提起的行政诉讼应根据其诉请内容判断其是否享有完整的行政诉权。

 

(三)从原告适格角度分析。原告适格是行政诉权实质审查的重要诉讼要件。《行政诉讼法》规定了行政诉讼的两类原告类型,即行政相对人和利害关系人,其中行政相对人具有当然的原告资格,但利害关系人的原告资格问题,往往成为司法审查的难点。关于“利害关系”的理解,最高法的裁判文书做了较为深入的解释。按照最高院(2017)最高法行申169号的裁判观点,行政诉讼的“利害关系”应限于法律上的直接利害关系,不宜包括反射性利益;同时,该利害关系一般仅指公法上的利害关系,除特殊情形或法律另有规定,一般不包括私法上的利害关系。⑦为此,笔者借鉴认为,只有与行政行为存在公法意义上自身直接的、现实必然的、物质性的不利影响的当事人,才是适格的行政诉讼原告。

 

结合本文举报诉讼案件,举报人并未主张其自身既有的人身或财产权利受到行政行为损害,其与行政处罚结果之间可能涉及的利害关系主要集中在,要求行政机关履行行政监督职责以及基于行政处罚结果给予举报奖励。虽然行政监督系行政机关的法定职责,但是按照“主观公权利”的观点,举报人只能起诉请求保护自身的合法权益,而不能起诉请求保护他人或者公共利益,因行政监管行为损害公共利益的,根据《行政诉讼法》规定,人民检察院才是提起行政公益诉讼的适格原告。因此,举报人除基于自身权益受损之外,不具有请求行政监督履职的行政诉讼原告资格。同时,关于行政处罚结果产生的举报奖励,虽然涉及举报人的财产权,但是该财产权并非现实既有的物质利益,而是因不确定的行政处罚结果可能产生的期待财产权,该财产权尚未现实客观存在,其与行政处罚结果之间仅是间接衍生的因果关联,属于“反射性利益”。故,举报人的举报奖励权与行政处罚行为之间不存在法律上的直接利害关系,举报人对不服行政处罚结果提起行政诉讼,不应认为是适格的原告。

 

(四)从诉的利益角度分析。诉的利益是行政诉讼实质审查的诉讼要件之一,但也是行政法中较为复杂的概念。诉的利益,是指当事人所提起的诉中应具有的,法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。⑧关于举报人诉的利益,一般认为其提起行政诉讼的必要性应限定于保障举报人自己的权益,而非公共利益或者因公共利益反射形成的个人利益;同时,该诉的利益系行政实体法应当保护的利益,非民事合法权益;此外,行政法保护的合法权益,应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益,原则上不包括可能形成的权益、事后形成的权益或者已经消失的权益。该观点与前述“利害关系”的限定不谋而合。

 

结合本文举报诉讼案件,举报人行政处罚行为所涉的诉的利益是,法院判令“行政机关对向举报人销售进口不合格食品的当事人依法重新作出行政处罚”的必要性和实效性。但是,在行政处罚法律关系中,举报人至多可能成为行政违法行为的受害人,而非行政处罚的当事人。行政实体法的立法宗旨是,国家公权对违法行为的打击是维护公共秩序,而非直接对私人受到的损害进行救济。举报人可能涉及的受害人利益,只能通过民事诉讼程序解决,行政处罚实现不了保护其权利的作用。相应的,举报人对行政处罚行为不服提起的行政诉讼判决结果也实现不了直接保护其自身利益的效果。因此,举报人对基于重新作出行政处罚行为而提起的行政诉讼,不具有诉的必要性和实效性。

 

至于,举报人主张举报奖励权益的诉的利益问题。虽然举报人主张的举报奖励权益可能会间接受到行政处罚行为的影响,但是该影响仅是间接可能产生的结果,也就是说,举报奖励权益不是行政机关作出行政处罚行为时就已经存在的合法权益。同时,行政处罚权是行政机关执法监管的法定权力,行政机关依法享有行政处罚的独立裁定权,该权力的行使不以举报人的意志而转移。行政机关实施行政处罚的原则是“以事实为依据、以法律为准绳”,举报人所涉的举报奖励权益不应该成为行政机关实施行政处罚时应考虑保护的权益范畴。倘若,行政机关实施行政处罚时要考虑举报人的奖励权益,将影响行政机关对行政相对人所作处罚决定的独立性和公正性,这可能产生“本末倒置”的不良影响。此外,行政实体法也并没有规定,举报人为自身权益或利益享有要求行政机关对被举报人或第三人实施行政处罚等负担的权利。故,举报人的举报奖励权益,并非对行政处罚行为不服提起的行政诉讼应保护的权益。举报人对基于行政处罚结果获得举报奖励而提起的行政诉讼,也不具备诉的利益。

 

综上,笔者认为,在举报人因不服举报事项查处的行政处罚结果及复议决定提起的行政诉讼案件中,因举报人不具有诉的利益,并非行政诉讼的适格原告,即使举报人享有该行政诉讼案件的起诉权,也不应获得实体裁判权以及后续的公正裁判权,因此,应认定为不享有完整的行政诉权。

 

四、举报人行政诉权不当行使的规制

 

举报制度,是受理举报的机关和组织对公民或者单位举报的线索,依照法律或者其他有关规定进行调查处理,保障公民依法行使民主权利的一种制度。⑨鼓励公众参与违法举报,扩大执法监督的线索源,对于行政机关提高行政监管效率有一定的促进作用。但是,实践中,也存在一部分人员在利益的驱动下,将举报作为营利手段,不当使用甚至滥用行政举报及诉讼权利,以实现其获取不法私利的目的。本文举报诉讼案件中,举报人与行政机关周旋历时5年之久,耗费大量行政资源,最终仍对行政处罚结果不服提起行政诉讼,其毅力与决心不乏背后巨大私利的驱动,笔者认为此等举报行为已严重背离了举报制度设立的初衷。随着日益扩大的司法需求与有限的司法资源之间的矛盾不断加剧,有效规制举报人行政诉权的不当行使,具有一定的现实意义。为此,笔者认为:

 

(一)设立“诉权分层审查”机制,完善“立案登记制”,节约实体审理司法资源。

 

现行行政诉讼法适用的“立案登记制”,对于保障当事人的合法诉权,推动依法治国,具有重要的意义。但是,“立案登记制”的施行同样减少了其不当使用诉权的司法成本,降低了举报人诉权滥用的门槛。“立案登记制”后举报人提起的行政诉讼案件数量猛增,即是此现实的真实写照。如前所述,“立案登记制”后,我国对行政诉权的司法审查采用“立案前的起诉要件审查”以及“立案后的实质审查”两个层级的审查机制。但该机制仍较为宽泛,无法避免一些明显不具备实质要件的行政诉讼案件进入实体审理阶段。

 

以本文举报诉讼案件为例,虽然举报人并非行政处罚行为不服提起行政诉讼的适格原告,但是该案件经法院实质审查后,由于缺乏相应的实体审理过滤程序,可能仍要进入举证、质证、开庭审理等实体审理阶段后,才能出具是否享有实体裁判权的裁判结果。而且,按照我国现行行政诉讼法规定,行政机关应在法院送达起诉材料后15天内递交答辩状并提交证据资料,同时在法院开庭审理时应安排行政负责人出庭应诉。基于举报人诉请涉及行政处罚行为的合法性,行政机关不得不在举证期限届满前就此提供行政处罚相关的答辩意见及证据,关于行政处罚的证据在裁判结果出具之前也必须送达举报人,无形之间消耗了不必要的行政及司法资源,也增加了行政处罚信息披露给无利害关系举报人的潜在风险。

 

为此,笔者认为,借鉴“行政诉权分层保障”的理念⑩,对行政诉权的司法审查也可以采用分层审查的机制,对审查程序进行细化,在“立案后实质审查”阶段增加一层“实体审理前核查”程序,即:由行政诉讼的被告递交“审前核查”申请书,对起诉人是否享有实体裁判权提交核查申请意见及相关证据。与此同时,此阶段可书面审查或开庭询问,若开庭核查询问,无需行政负责人出庭,并可中止实体审理的答辩及举证期限,仅就是否属于受案范围或具备原告资格等实体裁判权事项进行询问、调查、辩论。若经核查认为起诉人不享有行政诉讼的实体裁判权,则法院直接裁定驳回起诉,无需进入实体审理阶段,也无需实质性答辩、举证、质证和开庭审理;若经核查认为行政诉讼案件符合实体审理要件,则法院出具开庭审理通知书,恢复实体审理的答辩及举证期限,进入实体审理阶段,从而在制度上实现行政诉讼案件实体审理的精准过滤,从而有效利用有限的行政及司法资源。当然,对这一程序的利用,应尽可能的节约审理时限,以避免产生审限拖延的另一程序弊端。

 

(二)完善举报制度的立法规范,强化类案裁判的司法指导,规制不当诉权的行使。

 

对于举报人行政诉权行使的规制,除了制度上的规范之外,在立法和司法层面仍需要进一步加强指导。在立法层面上,目前我国投诉举报制度的法律规范呈碎片化状态,其专门立法多散见于部门规章以及规范性文件中。⑪以本文举报诉讼案件为例,被诉行政机关对于举报处理无专门的上位法依据,在举报查处期限、查处期限届满后的处理措施等程序方面均无明文规定,导致其处理举报事项无法可依,在重大、疑难举报事项的查处期限上只能适用《行政诉讼法》“行政机关无履责专门期限的以2个月为限”的粗放规定,从而助长了举报人滥用行政举报权利的势态。因此,要促使举报人合法合理使用其行政诉权,对于举报行政处理的程序规定也要进一步的完善,在时机成熟时以统一立法的方式予以规范。

 

而在司法层面上,2017年,最高人民法院专门发布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号)对滥用行政诉权的行为进行了细化规定,有较强的司法指导作用。2021年,福建省委政法委、省法院、省检察院、省司法厅、省信访局联合出台《关于加强行政诉权保护规范行使诉权行为的意见》也进一步规范了当事人的诉权行使。但是司法意见的统一指导仍旧较为宽泛,无法有效指导不同案情的举报诉讼案件的司法裁判。而具体到个案指导,关于举报事项提起的行政诉讼案件相关的裁判文书数量较多、范围较广,部分类案的裁判观点不一,给举报人不当使用行政诉权提供了司法裁量空间。鉴于在市场监督、环境保护、政府采购等领域行政机关受理举报案件的数量较大,举报诉讼案件呈急增态势,耗费了行政机关大量的人力、物力资源,甚至部分行政机关还将举报处理列入专门的政府采购服务范围,可见举报处理已成为占用行政资源的重要领域。为此,从行政资源配置角度出发,笔者认为,在最高院“类案检索”指导意见的基础上,建议发布举报诉讼类案裁判指导意见,统一对同类案情的举报诉讼案件的裁判标准,从而提高当事人对类似举报诉讼案件裁判的预判准确度,减少举报人对司法裁判的空间预期,以有效规制举报人通过不当诉权行使实现其私利的行为。

 


注释和参考文献


① 辛巍巍:《行政诉权本体论》,广西民族大学硕士学位论文,2010年第6期。

② 梁君瑜:《行政诉权本质之辨:学术史梳理、观念重构与逻辑证成》,《政治与法律》2017年第11期。

③ 江伟、邵明、陈刚:《民事诉权研究》,法律出版社2002年版,第131页。

④ 薛刚凌:《行政诉权研究》,华文出版社1999年版,第16、18页。

⑤ 孔繁华:《行政诉权的法律形态及其实现路径——兼评最高人民法院法发【2009】54号文件》,《法学评论》,2011年第1期。

⑥ 王灿:《回归本源:行政审判中驳回起诉适用界限之规范》,《上海法学研究》集刊,2020年第16卷。

⑦ (2017)最高法行申169号,《刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书》,https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=525664bdb7614c279317a79101102801

⑧ 万永福、翟维玲、杨伟:《仅请求确认事实的起诉中诉的利益认定》,《人民法院报》,https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/id/4734541.shtml

⑨ 张炜达、王肖婧:《公众参与食品安全有奖举报制度论析》,《重庆理工大学学报》,2015年第29卷第2期。

⑩ 章志远:《行政诉权分层保障机制优化研究》,《法学论坛》,2020年第3期。

⑪ 徐菲:《投诉举报人滥用行政诉权之规制路径探究》,《兰州教育学院学报》,2019年第11期。

 


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