“喜迎二十大 奋进新征程”，炜衡党委和团委于2022年“五四”青年节期间举办法律征文暨青年律师法律论坛活动，北京总所及各分所青年律师积极响应，主办者陆续收到各所党支部及团支部选送征文，炜衡公众号将陆续刊登参赛征文以飨读者。
我国从1981年开始探索债券市场，到2020年底债券市场存量规模已突破100万亿元，达到113.96万亿。随着城投债的走红，不少机构也注意到了这个“粘带”政府背景的融资项目。城投债又称“准市政债”，是以城投公司为发行主体，以地方政府为隐性担保人，在上交所、深交所和银行间市场发行的标准化债券，发行产品所募资金用于地方基础设施建设或公益性项目。笔者结合办理城投发债的法律尽职调查经验，归纳、总结律师在城投发债过程中需要重点关注的法律实务问题。
一、 城投发债的发行流程
1.内部审核。企业发债须有企业内部股东会、董事会关于同意企业发债的决定，城投作为国有独资企业其发债往往还需所在市、区、县政府同意发债的批文。
2.外部审核。2020年3月1日国家发展改革委颁布《关于企业债券发行实施注册制有关事项的通知》，企业债券发行由核准制改为注册制，改变了企业债的受理方式和流程。国家发展改革委为企业债券的法定注册机关，国家发展改革委指定相关机构负责企业债券的受理、审核。其中，中央国债登记结算有限责任公司为受理机构，中央国债登记结算有限责任公司、中国银行间市场交易商协会为审核机构。企业债受理机构由我们熟悉的发改委政务服务大厅的 5号窗口改变为中央国债登记结算有限责任公司。2020年7月20日，中央结算公司发布了《企业债券受理工作规则（试行）》，制定立足受理工作的标准化与规范化，主要由发行人或主承销商预约申报企业债券、如实填报企业债券预约申报信息表，收到预约通知后上传全套电子版申请文件，在通知时间段携带申请文件，按照预约的方式和场所接受受理问询，问询的内容包括债券基本情况及申请文件齐备性、合规性等。申报资料要件齐备、形式符合要求且符合法定条件的，向发行人出具受理通知书，不符合要求的提交补正资料。
二、城投发债的发行条件
结合《证券法》、《企业债券管理条例》、《国家发展改革委关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》（以下简称《企业债券管理工作的通知》）、《关于企业债券发行实施注册制有关事项的通知》、《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》以及其他法律、法规和规范性文件，我们可以从以下方面得出城投发债应当满足以下实质条件：
1.主体资格。
（1）发行人具备健全且运行良好的组织机构。《证券法》修改后并不要求发债企业规模达到国家规定的要求，根据《证券法》第十五条第一款规定，具备健全且运行良好的组织机构就能作为发债的主体，一般而言拥有完善的董事会、监事会以及各职能部门可以视为具备健全且运行良好的组织机构，值得关注的是由于城投国企性质的特殊性，在城投组织架构设计上没有股东会的设置也是符合《公司法》规定的。（2）发行人主体评级一般不低于AA-，债券评级不低于AA。
2．企业财务、资金能力
（1）企业财务会计制度符合国家规定。根据《中华人民共和国会计法》的有关规定，企业应当按照国家统一的会计制度编制财务报告，向有关各方提供的财务报告，其编制基础、编制依据、编制原则和方法应当一致，不得对外提供不同口径的财务报告。就发债而言，发债企业的财务报表在所有重大方面应当按照企业会计准则的规定编制，发债企业应当提供近三年的财务报表给中介结构。
（2）发债企业连续三年盈利，最近三年平均可分配利润足以支付债券一年的利息。这点可以理解为发债企业的到期偿债能力。根据《企业债券管理工作的通知》、《证券法》第十五条第二款规定，发行企业资金能力上应当连续三年盈利，最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息，利息的测算在承销商的《募集说明书》中会根据本期债券发行规模及合理利率水平予以测算。
（3）合理的资产负债结构和正常的现金流量。《关于企业债券发行实施注册制有关事项的通知》明确规定企业债券发行人应当具有合理的资产负债结构和现金流量。何为合理的资产负债结构和正常的现金流量？资产负债结构在发改委审核中之前已有涉及，主要是负债率指标不能过高，一般而言资产负债率超过70%则会被认为负债率过高，另城投债务规模与政府层级和财政实力相匹配，省级城投公司负债结构一般都超过50%，地级市次之，区县级占比最低。现金流量之前并没有作为审核重点，那如何才算“正常”呢？城投的现金流量需要与城投负责城市基础设施建设的性质结合起来考量，对于一家资质不错的城投公司，能持续从市场上获得融资，那筹资活动现金流会是正的。
（4）非经营性往来占款和资金拆借余额超过最近一年未经审计总资产3%的应当予以披露。为优化公司债券发行融资监管，提升审核透明度，推动市场高质量发展，上海证券交易所制定了《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项》，第十一条规定发行人非经营性往来占款和资金拆借余额超过最近一年末经审计总资产3%的，应充分披露有关事项，并作风险提示或重大事项提示；超过5%的，应承诺债券存续期内原则上不新增非经营性往来占款和资金拆借余额；超过10%的，本次申报债券的募集资金原则上应用于偿还存量公司债券，且应进一步披露主要债务方信用资质情况、偿还安排以及资金拆借必要性和合理性，并说明对发行人偿债能力的影响。
3．募集资金用途、比例
公开发行公司债券筹集的资金，必须按照公司债券募集办法所列资金用途使用；改变资金用途，必须经债券持有人会议作出决议。
（1）所筹资金用途符合国家产业政策。何为国家产业政策？国家发展改革委已于2021年12月30日颁布了《产业结构调整指导目录》，将产业结构分为鼓励类、限制类、淘汰类，显然鼓励类的产业结构是符合国家产业政策。总体来看，募集资金用途应符合如下规定：企业债券募集资金可以用于固定资产投资、收购产权（股权）、调整债务结构（偿还银行贷款）、补充营运资金，不得用于弥补亏损、非生产性支出，也不得用于房地产买卖、股票买卖、期货交易风险性投资，不得新增地方政府债务。
（2）前次发行企业债券已足额募集且未改变募集资金用途。企业债券募集资金必须按照募集说明书披露的用途使用。债券资金托管银行、债权代理人必须履行监督债券资金流向的责任。
（3）已发行的债券或其他债务不存在违约或者延迟支付本息且仍处于继续状态的情形。根据《证券法》第十七条“有下列情形之一的，不得再次公开发行公司债券：(一)对已公开发行的公司债券或者其他债务有违约或者延迟支付本息的事实，仍处于继续状态；(二)违反本法规定，改变公开发行公司债券所募资金的用途。”如果公开发债的资金用途与募集不一致并且变更没有履行相应程序，这个发行人就丧失公开发债资格。
（4）企业债券用于项目的募集资金占项目总投资的比例不超过70%，绿色债券对债券募集资金占项目总投资比例放宽至80%。企业债券投资固定资产项目，企业资本金作为项目总投资比例不得低于20%。
4．债券利率水平和确定方式符合规定。企业债券的利率不得高于银行相同期限居民储蓄定期存款利率的40%。
5.发行人近三年没有违法和重大违规行为。
三、法律意见书中对城投发债的信息披露
除上文提及的城投发债应当重点关注、披露发行人组织机构运行及公司治理情况、经营情况、资产负债结构与现金流量等财务状况、特定情形发行人的特殊信息披露以外，《公司信用类债券信息披露管理办法》第七条规定了律师事务所关于企业董事、监事和高级管理人员对债券发行文件书面确认的规定，另在《企业债券注册发行业务问答》（三）中国家发改委财金司提到，在法律意见书中，律师可参考以下表述：“企业董事、高级管理人员已对债券发行文件签署书面确认意见；企业监事会已对董事会编制的债券发行文件进行审核并提出书面审核意见；监事已签署书面确认意见。企业董事、监事和高级管理人员无法保证债券发行文件的真实、准确、完整或者有异议的，律师应明确其已在书面确认意见中发表意见并陈述理由，企业已就以上内容进行披露。”
四、结语
值得关注的是，随着我国企业债券市场的规模越来越大，为进一步提升企业债券申报审核工作的服务水平，国家发展改革委指定的受理审核机构结合市场关切的业务问题，共同编制了《企业债券注册发行业务问答》，现已颁布了《企业债券注册发行业务问答》（一）、（二）、（三），《企业债券注册发行业务问答》的颁布为实务中企业发债的突出问题给出了指引。
城投平台作为地方财政厅(局)或住建局等的全资或控股公司，在当前我国城镇化水平达到60%后，城市运营是城投平台未来的方向，在基建的基础上大力发展城市商业和产业，形成产城融合，但城投发债过程中亦应当警惕违约风险，以便更好地、持续地将资金投入城市建设。
