截至2020年2月19日，全国新冠肺炎累计死亡人数已超2000人，全国企业复工率低于50%。（1）本次新冠疫情给中国带来的损失难以估量，民众生命健康受到严重威胁，全国性停产停业导致国家整体经济停滞不前，已经严重影响了国民经济的正常运行，抗击疫情事关国家战略安全。口罩等医疗防护物资的匮乏成为本次抗击疫情的最大短板，要解决医疗防护物资匮乏的问题，不仅仅要靠提高产能、进行全球采购，我们认为更应该将口罩等医疗防护物资正式纳入国家物资储备，以应对类似公共卫生事件的威胁。

一、全国扩大产能并进行全球采购，仍然无法满足需求，口罩等医疗防护物资缺口很大。

在疫情爆发后的一段时间内，武汉地区医院的医疗防护物资很快告急，据报道，武汉某三甲医院的医务人员都“很节约，进去（病房）之后（争取）不出来，少吃少喝，甚至不吃不喝，因为出病房后，就要重新换防护服，这样消耗太大。”（2）据该医院工作人员称“医院目前主要缺N95口罩、防护服、护目镜，医院每天要消耗这三种设备各1000件。但医院存量仅够使用两天，若再不供应防护物资，（1月）27日之后，医务人员只能在‘裸奔’状态下工作。”。（3）中央政府紧急向战“疫”一线医院调配医疗防护物资，社会各界自发组织进行的资金及物资捐赠陆续以各种形式送到了一线医院医务人员的手中，其他国家也纷纷向中国进行了物资和经济上的捐赠。

根据海关总署发布的数据，自1月24日至2月11日，全国海关共验放进口疫情防控物资8.7亿件，其中防护用品共8.51亿件，主要包括口罩7.3亿只、防护服741万件、护目镜154万副；消毒物品153万件；药品222万件；医疗器械134万件，其中，红外测温仪17.5万件；其他防控物资1426万件。（4）除了医院医疗物资奇缺外，绝大多数老百姓也是一罩难求，很多城市通过抽签、预约等方式向居民发放口罩，但能拿到口罩的居民却很少。比如福田区连续10日每天向户籍人口和已领取居住证的常住居民投放5万只口罩，（5）但福田区仅户籍人口就有104万（2018年数据），（6）全区中签率不到5%。

根据华创证券的分析，中国二三产就业人口总计5.3亿人，最近全国各地已经陆续开始复工，如每人每天一只，则全国每天需要5.3亿只口罩。极端情况下，仅第二产业+医疗工作人员+交通运输业复工，每天也需要2.38亿只。（7）面对全球性爆发式的增长需求，联合国2月8日发布消息称，全世界正在面临防护用品长期短缺的问题，口罩、一次性手套、护目镜等个人防护资源严重短缺，而目前的消耗量是平时的100多倍，但是价格却是正常水平的20多倍。工信部称中国是世界最大的口罩生产和出口国，年产量占全球约50%，我国口罩最大产能是每天2000多万只。国家发展改革委社会发展司司长欧晓理说，这一次对口罩等防疫物资的需求是突然爆发的，任何一个国家都无力支持这么大的突发需求，以全世界目前的产能，实际上供需之间存在很大的硬缺口。”（8）此次疫情是近20年来蔓延范围最广的全球性感染疾病，显然，当前全球现有医疗防护物资储备远远不能填补供需缺口。

由于口罩需求量大，如今口罩企业复工率已达近100%。据天眼查统计，以工商注册变更信息为标准，自2020年1月1日至2月7日，全国有超过3000家企业的经营范围新增了“口罩、防护服、消毒液、测温仪、医疗器械等”，诸如比亚迪、上汽通用五菱等汽车企业，富士康、中顺洁柔等轻工制造企业，雅戈尔等房地产企业。不仅如此，很多央企如中石化也开始转产扩产，开足马力生产医疗防护物资。

此前，中国的口罩产能大约为日产2000多万只，N95医用防护口罩日产60多万只。中国纺织品商业协会会长表示，2月底随着大规模复工、新生产线投产等因素，国内的口罩产能将达到1.8亿只/天，日产能增长900%，其中N95口罩约3500万只左右。（9）然而，相较对于口罩日需求的天文数字，目前的产能仍然无法供给全国对于医疗防护物资的需求。虽然很多各企业在春节期间已经加紧生产口罩，但由于口罩在生产过后仍需大约7-14天的解析消毒，达到安全含量标准，经检测合格后才能出厂上市，因此生产与供应间存在时间差。华创证券分析师张瑜认为，“跨界企业增加进来，三月份口罩能达到比较充足的供应，但是现在很多企业希望建立口罩生产线，口罩生产设备本身存货却并不多。所以，其实现在相关设备行业已经在加班加点生产口罩生产设备，这也需要时间。”（10）

二、 我国的国家物资储备体系

根据《国家物资储备管理规定》第三条，国家储备物资，是指由中央政府储备和掌握的，国家安全和发展战略所需的关键性矿产品、原材料、成品油以及具有特殊用途的其他物资。

根据《国家物资储备管理规定》（见下表），国家储备物资的品种由国家物资储备发展规划确定，确定国家储备物资的品种和规模时，应当考虑国家安全和战略发展以及国内外资源状况，国家储备物资的品种和规模并不是一旦确定就不能改变的，应进行定期评估和动态调整。

目前我国还没有制定详细的应急医药品 储备清单，应急物资主要分为国家物资储备局管理的战略储备物资，包括炸药、成品油、钢材、有色金属等，以及民政部管理的救灾物资，主要是帐篷、棉被、 棉衣等。

根据《国家物资储备管理规定》（见下表），国家物资储备发展规划由发改委会同财政部等部门拟订，报国务院审批。随后发改委会同财政部等部门再根据国家物资储备发展规划拟定年度国家储备物资收储计划，报国务院审批。最后再由储备局（2018年改组为国家粮食与物资储备局）依据国务院批准的年度国家储备物资收储计划组织实施相应的收储管理工作；根据国家物资储备发展规划拟订年度及中长期国家储备物资轮换计划，经批准后组织实施。

将基础医疗防护物资纳入国家储备物资的做法在国外早已经有实践。美国通过国会的推动，早在2003年，国家药品储备就成为了美国国家战略储备计划的一部分。国家战略储备局(Strategic National Stockpile, SNS)由卫生部应急司公共卫生准备和响应部门中的战略储备部门管理，旨在发生卫生应急事件时，能有效地补充和再次供给应急医药物资到州和地方的公共卫生机构，采用“12小时速达应急包(12-Hour Push Packages)”应急供应链，保证灾害发生后，联防政府能在12小时内调运到美国境内任何地方的应急物资。（11）美国国家战略储备是全球各国中相对较完整和科学的应急医药品供应体系，具有科学的库存管理和供应链模式以及物流管理模式，保证不同救灾时间段必需应急医药品的有效供应；信息数据库较完整，响应系统及时，为联邦政府决策的制订和传达提供支撑；管理体系简单健全，职能部门的职责及分工明确，同时国家应急医药品相关法律法规完善，使得指挥科学高效等。（12）

三、完善国家物资储备体系，将口罩等医疗防护物资纳入国家储备物资的必要性。

2月3日，中共中央政治局常务委员会召开会议，会议指出，要系统梳理国家储备体系短板，提升储备效能，优化关键物资生产能力布局。习近平总书记强调，要加强防疫物资保障，重点防控部位的人员和物资都要保障到位。（13）这次抗击疫情我们认识到，我国在应急管理特别是国家物资储备方面还存在一些薄弱环节，应当尽快找差距、补短板，从提升国家治理能力的高度构建和完善国家物资储备体系。根据《中华人民共和国传染病防治法》第二十条规定，由县级以上地方人民政府制定传染病的应急救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调用。据此《湖北省应对突发公共卫生事件应急处理物资储备指南（试行）》中对于个人防护用品的规定如下：

从数量上看，省级的防护口罩储备只有400个、防护服200套、防护面罩20个……而湖北省医生人数为10万人以上，医院数量为427所（2018年）。（14）平均一个医院还无法分配到一个防护口罩，这种物资储备数量严重不足。因此要将口罩等医疗防护物资纳入国家储备物资，进行科学储备，在突发公共卫生事件发生时能够合理、及时调用。

确定战略物资应从两方面考虑：对国计民生的重要性以及本国资源和科技、生产水平。从国家战略安全的高度上来看，应将口罩等医疗防护物资纳入国家储备物资：第一，疫情时期，口罩、防护服、医用手套及消毒液等医疗防护物资是医务工作者的安全保障，公民生命健康的保护伞，将口罩等医疗防护物资纳入国家储备物资有利于维护社会稳定，经济正常运转；第二，口罩、防护服、医用手套及消毒液等虽非稀缺资源，但一旦疫情爆发，现有生产能力难以供给巨大需求，应在平时进行有计划的收储，以保证在必要时刻发挥其效用。因此，口罩等医疗防护物资应作为《国家物资储备管理规定》第三条中“具有特殊用途的其他物资”纳入进国家储备物资。

根据1999年颁布的《国家医药储备管理办法》第五条的规定，国家经济贸易委员会是国家医药储备主要管理部门，负责协调全国的医药储备工作，具体包括负责组织编制中央医药储备年度计划、负责调剂、调用地方医药储备的审批等工作。

一方面，国家经贸委早在2003年已被商务部取代，由商务部管理中央医药储备显然已经无法适应时代需要。

另一方面，中央医药储备由经贸委管理，而地方医疗防护物资存储由本级县政府自行决定，导致管理体系相对分散，地方规则制定不科学，医疗物资储备工作相对随意，缺乏强制性、规范性。

口罩等基础医疗防护物资的储备及收储规划对于专业性要求高，若能将相应规则的制定权、管理权统一收归中央政府，由发改委会同财政部、卫健委等多部门协同制定相应完备、科学的储备规划，有利于国家对物资的统一管理和调配。在新形势下，完善国家战略物资储备体系是全面深化改革的重要环节，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。

同时，为了鼓励企业加紧生产口罩等医疗防护物资，国家发改委已明确表示，疫情过后企业生产的富余口罩将由国家进行收储。将口罩等医疗防护物资纳入国家储备物资这一决策可以满足国家实行收储政策的需要：一方面，国家在制度上进行明确可以鼓励企业全力投入生产，另一方面，良好的制度设计也能够保证后续收储工作的有序开展。

四、口罩等医疗防护物资收储管理制度之建议

◆（一）科学决策收储品种及规模 ◆

我们认为口罩等医疗防护物资应包括口罩、防护服、防护镜、医用手套和消毒液等基础医疗防护物资。

具体的收储品种和规模应当由国家发改委会同财政部以及卫健委等多部门协同商讨、研究确定，由国家疾控防疫专家团队对基础医疗防护物资的作用、保质期限、保障区域、人口数量等进行综合分析与评估，再由财政部以及发改委结合国家战略发展规划、国内外资源情况以及供应风险，对纳入国家储备的基础医疗防护物资的品种、规模进行确定，最后编入国家储备物资目录，并根据实际情况，适时作出调整，做到节约储备、合理运用。

◆（二）实行中央—地方两级储备制度 ◆

在中央统一政策、统一规划、统一组织实施的原则下，建立中央与地方（省、自治区、直辖市）两级医疗防护物资储备制度，实行统一领导、分级负责的管理体制。由中央专家团会同各地方（省、自治区、直辖市）专家团，根据跟各地方人口比例、相关产能、收储能力、物流运输等因素制定相应的储备规划，中央储备应具有统一性和广泛应用性，而地方储备可以根据地方的特点，增加针对不同季节和地区的突发性流行病和地方病的储备，例如长江流域易发生血吸虫病等。最终形成以中央为核心，地方为节点的储备网络，遇公共卫生事件突发情况能够做到全网络有机联动，高效调配。

◆（三）注重医疗防护储备物资的周转替换 ◆

建立医疗防护储备物资轮换机制，明确轮换条件、程序，根据医疗防护物资品种和规模的调整方案以及储存时间、品质状况等，拟订年度及中长期的轮换计划。同时应保证对医疗防护物资的定期检测，对于已到达或超过轮换期限的物资以市场化方式进行轮换，以保证国家物资储备的总量平衡。

◆（四）国家财政支持的同时鼓励多元化经费供给渠道 ◆

根据《国家物资储备管理规定》，财政部负责国家物资储备财政管理，国家储备物资是国家财政资金的实物形态，所有权属于国家，据此，国家储备物资的管理由国家财政全部负担，并由财政部统一管理。

具体来说，国家储备物资的收储、轮换计划应当与部门预算相衔接；国家储备物资轮换和动用发生的盈余上缴中央财政，亏损由中央财政补贴；国家储备物资日常管理及轮换费用和国家物资储备仓库设施设备维护费用，列入中央财政预算。各级政府财政预算在保证充足、稳定的财政拨款的同时可以鼓励社会捐赠，通过各类慈善机构，合法合理使用社会资金购买医疗物资。

我们认为将口罩等基础医疗防护物资纳入国家物资储备涉及国家长期战略规划、中央与地方财政事权划分、财政资金使用结构、政府与市场关系、资源整合等基础设施建设问题，因此既有长期性，又要有紧迫感。这一提议只是我们探索应对此类大规模、突发性公共卫生事件的开始，更加完善的制度设计还有赖于政府的科学决策和各界专家学者的参与。

作者介绍

韩笑天，北京市炜衡律师事务所区块链法律研究中心主任，合伙人。

董小晴，北京市炜衡律师事务所区块链法律研究中心研究员，律师助理。