作者 | 张童

行政处罚是行政执法的重要内容，是国家法律责任制度的组成部分，是政府有效实施行政管理、保障法律法规贯彻施行的重要手段。行政处罚法自1996年颁布施行以来，对推进依法行政、加强法治政府建设发挥了重要作用，积累了宝贵经验。各级行政机关认真贯彻实施行政处罚法的各项规定，不断细化制度，规范程序，创新机制，严格责任，取得了积极成效。但不可否认，自行政处罚法1996年颁布施行的二十余年间，行政处罚在实践中也提出了一些新问题。本次新修订的行政处罚法，坚持问题导向，总结改革经验，进一步完善了行政处罚制度，为各级行政执法机关严格依法行政提供了充分的法律依据，同时也对行政机关的行政处罚工作提出了更高要求，产生了许多积极影响。为此，本文将在详细梳理新行政处罚法三十项变化的基础上，一并提出行政机关需努力实现的新转变，希望能够对实际工作有所裨益——

变化一：明确了行政处罚的定义。

变化：《行政处罚法》第二条明确规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”

影响：对于行政处罚是否应当给予概念定义，这一争论其实自1996就一直存在，但囿于当时的立法技术，特别是当时对行政处罚概念及范围尚处于认识阶段，故在1996年行政处罚法颁布之时并没有对其进行规定。但随着法治进程的发展，特别是法治国家法治政府法治社会一体建设的不断推进，现在无论是学术界还是实务界对于行政处罚的认识都更加明确具体，所以当前对行政处罚给予定义不但是可行的，而且是必要的。行政处罚概念的提出最大意义在于遏制“法外之法”的情况，概念定了，边界就明确了，严格执行行政处罚的创定权限就有了基础。那么，在实践中我们可以从以下三个方面对行政处罚定义予以掌握和理解：

首先，行政处罚一定是指对违反行政管理秩序所采取的行为。这一界定就将行政处罚与刑事处罚、行政强制、人事处理等行为进行了区分，并且这一描述亦符合行政处罚法的立法目的。

其次，行政处罚一定是对违法行为的惩戒。这种惩戒具有终局性，也就是对于违反行政管理秩序的违法行为给予最终的、一次性的处理，这种处理要达到惩罚教育的目的，这一界定就将行政处罚与责令改正、行政强制措施等行为进行了区分。

最后，行政处罚一定是通过减损权益或者增加义务方式来达到惩戒目的。其中，对于违法相对人的权益必须应当由于行政处罚的作出而受到减损，对于违法相对人的义务必须应当由于行政处罚的作出而受到增加。

变化二：增加了行政处罚的种类。

变化：《行政处罚法》第九条规定：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”

影响：本次修订，对行政处罚的种类予以了丰富，增加了“通报批评”、“降低资质等级”、“限制开展生产经营活动”、“责令关闭”、“限制从业”五类。其中，在声誉罚方面增加了“通报批评”，在资质罚和行为罚方面增加了“降低资质等级”、“限制开展生产经营活动”、“责令关闭”、“限制从业”。

变化三：扩大了行政法规、地方性法规补充设定行政处罚的权限，赋予了规章设定通报批评的权限。

变化：《行政处罚法》第十一条第三款规定：“法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。”

《行政处罚法》第十二条第三款规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。”

《行政处罚法》第十三条第二款规定：“尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”

《行政处罚法》第十四条第二款规定：“尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”

影响：首先，扩大了行政法规补充设定行政处罚的权限。《行政处罚法》第十一条第三款规定：“法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。”法律由于其立法或者修订程序的严谨性，无法适时针对新型、新生违法行为做出调整、规定罚则，但行政法规从立法技术和法律位阶上来讲更了解实际工作中的法制需求，为此本次修订着重扩大了行政法规补充设定行政处罚的权限，但上述补充设定需通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明，此外在备案时还应当说明补充设定行政处罚的情况。

其次，扩大了地方性法规补充设定行政处罚的权限。《行政处罚法》第十二条第三款规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。”扩大地方性法规的行政处罚补充设定权，系基于本轮行政管理机制改革，顺应了基层治理的法制需求和工作需求。习近平总书记指出，推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。实现基层治理的首要任务要解决“看得见的，管得了”的问题，但中国地大物博，如果所有基层都各自为政，将行政处罚的补充设定权直接赋予基层，那么有可能会造成“乱处罚”、“乱设定”的情况，因此本次修订将补充设定行政处罚下放至地方性法规是非常科学、非常睿智的。

最后，赋予了规章设定通报批评的权限。《行政处罚法》第十三条第二款规定：“尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”《行政处罚法》第十四条第二款规定：“尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”行政处罚并非一罚了之，“处罚与教育相结合”始终是行政处罚法的目的，而这里的教育包括两个方面，一是教育违法相对人不再违法，二是通过行政处罚的实施来达到教育社会普遍公众自觉守法。通报批评作为名誉罚之一，以公布违法相对人违法事实或者接受处罚内容的方式对其声誉造成一定影响，其不同于传统意义上的行政处罚，更加具有公开性、震慑性。因此，本次修订时将通报批评的行政处罚设定权下放至国务院部门规章和地方政府规章，更有利于国务院各工作部门、地方政府结合实际工作需求，灵活设定通报批评，以更好实现教育公民、法人或者其他组织自觉守法的行政处罚目的。

变化四：对行政处罚实施动态管理机制。

变化：《行政处罚法》第十五条规定：“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。”

影响：此次行政处罚法修订的一项主要工作就是要把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果固化、落实在法律中。因此，改变以往法律相对滞后的情况，赋予行政处罚一种动态管理机制，正是本次修订的重要内容之一。如前所述，为了解决“看得见的，管得了”的问题，本次修订时扩大了行政法规、地方性法规补充设定行政处罚的权限，赋予了规章设定通报批评的权限。但权利一定是与义务相对应的。作为法律的实施机关，国务院部门、省级政府和部门对实践情况、法治需求最为了解，对行政处罚事项及种类、罚款数额的设定是否科学、合理最有发言权，因此新行政处罚法要求上述行政机关要定期组织行政处罚实施情况和必要性的评估，并提出修改或者废止的建议。

变化五：推行综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

变化：《行政处罚法》第十八条第一款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”

《行政处罚法》第十八条第二款规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”

影响：在总结近年来综合行政执法体制改革工作经验的基础上，本次修订明确提出了下一步要着重推行改革的领域，具体包括城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等。此外，《行政处罚法》第十八条第二款还规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”简政放权、放管结合、优化服务、属地管理、权责一致是当前综合行政执法体制改革的基本原则，本次修订取消了原有“省级政府需经国务院授权方可决定”的规定，取而代之的是省级政府可以直接决定相对集中行政处罚权，这正是简政放权的体现。为此，下一阶段各省级政府可以结合地域情况、实践需要，进一步推进综合行政执法体制改革向纵深迈进。

变化六：规范行政处罚的委托程序。

变化：《行政处罚法》第二十条第一款规定：“行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”

《行政处罚法》第二十条第二款规定：“委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。”

《行政处罚法》第二十一条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立并具有管理公共事务职能；（二）有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；（三）需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”

影响：首先，明确了行政处罚需书面委托。《行政处罚法》第二十条第一款规定：“行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”为了规范行政处罚的委托，本次修订时明确了行政机关委托实施行政处罚需采取书面形式。

其次，明确了委托书的内容。《行政处罚法》第二十条第二款规定：“委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。”

最后，完善了受委托组织的条件。《行政处罚法》第二十一条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立并具有管理公共事务职能；（二）有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；（三）需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”本次修订时取消了原有受委托组织需属于事业单位的描述，但增加了需取得行政执法资格的规定。

变化七：明确了行政处罚权下沉。

变化：《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”

影响：首先，省级政府即可决定行政处罚权下沉事项。在总结前期行政执法权下沉工作经验的基础上，本次修订时明确了省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。但这些下沉的行政处罚权需采取公布方式广而告之，并定期组织评估。

其次，承接的属地要确保行政处罚权规范行使。乡镇人民政府、街道办事处不但要“接得住”，而且要“管得好”，要从两个维度确保行政处罚权规范行使：一是在规定范围行使行政处罚权，“职权法定”要求行政机关行使行政权力必须在法律规定范围之内，具体到行政处罚权下沉领域就要求属地要依照省级政府公布的下沉名录来行使行政处罚权，对于尚未下沉的或者不在公布名录之中的，属地无权行使。二是依照法定程序行使行政处罚权，“程序是实体的保障”，行政处罚权并非肆意而为，其具有严格的程序规定，因此属地在行使行政处罚权时既要事实清楚，更要程序合法。

最后，下放部门要加强业务指导、执法监督。行政处罚法所规定的行政处罚权下沉并非“一经下放即放任不管”，作为原来行使行政处罚权限的行政机关虽然处罚权下放了，但还是要发挥对部门法律掌握较深、执法经验丰富的特长，要做好业务指导、执法监督，特别是要发挥前端立法、许可、宣传、调解等职责。

变化八：完善了行政处罚管辖权争议的处理机制。

变化：《行政处罚法》第二十五条规定：“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。”

影响：首先，明确了行政处罚管辖权的原则。具体行政部门在其行政领域内对行政处罚管辖权有着具体的规定，例如在公安领域，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地，包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点；违法行为有连续、持续或者继续状态的，违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。违法结果发生地，包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。因此根据上述法律规定，公安机关在办理行政案件时，违法行为实施地、开始地、途经地、结束地以及违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地等地点的公安机关均有针对违法行为依法作出处理的管辖权，这就造成了实践中有可能多个地点的公安机关对案件管辖进行争夺。但根据《行政处罚法》第二十五条的上述规定，两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖，这就从管辖权争议的解决机制上予以了明确。

其次，增加了报请指定管辖前的协商解决机制。在以往直接由共同的上一级行政机关指定管辖的基础上，《行政处罚法》第二十五条增加了报请指定管辖前的协商解决机制，即对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。这一规定的增加更加有利于协商效率的提升，避免了大量管辖争议的直接上交，充分发挥了行政机关依法推进相关工作的主动性和积极性。

变化九：明确了行政处罚中的协助机制。

变化：《行政处罚法》第二十六条规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”

影响：首先，赋予了行政机关协助请求权。行政处罚是一项系统工程，很多时候并非仅由一家行政机关即可作出相关处罚，需要其他行政机关的协助与配合。例如，在违法建设查处领域，由于违法建设查处说到底系针对未取得规划许可而实施建设行为的处罚，因此执法机关在实施查处过程中就需要规划部门协助确认案涉建筑是否取得规划许可，类似情况在行政处罚工作中还大量存在。为此，《行政处罚法》第二十六条赋予了行政机关协助请求权，行政机关可以在实施行政处罚过程中结合情况和需要自行判定是否行使。

其次，明确了被请求机关必须协助的义务。对于被请求机关在接到协助请求后，首先应当判定请求事项是否属于被请求机关的职责范围，如果属于其法定职责则被请求机关必须依照法定程序予以协助，而不得拒绝、阻碍、拖延请求事项。

变化十：完善了行政处罚中行刑衔接工作机制。

变化：《行政处罚法》第二十七条规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。”

影响：首先，降低了行刑衔接的启动标准。2011年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门发布了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，建立健全了行政执法与刑事司法衔接工作机制。近年来，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作得到加强，一大批危害社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的犯罪行为受到刑事制裁，有力遏制了违法犯罪活动。但也要看到，在一些行政执法领域，有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍然比较突出。为此，《行政处罚法》第二十七条规定，行政机关在实施行政处罚过程中只要发现违法行为涉嫌犯罪，即应当及时向司法机关移送，一改以往需证明违法行为已经构成犯罪的证据强度，降低了行刑衔接的启动标准。

其次，建立了刑事司法移送行政执法的工作机制。行刑衔接是一套互动互联的工作机制，并非仅是行政执法单方向刑事司法移送案件。《行政处罚法》第二十七条规定，司法机关对于应当给予行政处罚的案件线索，亦应当及时移送有关行政机关，有关行政机关应当及时予以接受案件，并依照法定程序对案件线索是否构成行政违法行为以及是否应当给予行政处罚进行调查和认定。

最后，明确了行刑衔接工作机制需要着力健全和完善的方向。通过近年来的工作，行刑衔接最难之处在于夯实案件移送制度，即落实有案必移；其次是移送机关和接受机关的案件交接机制，使案件交接有记录可查询；再次是案件处理结果的互通机制，使移送机关可以及时了解违法线索办理情况。

变化十一：增加了退赔或者没收违法所得的规定。

变化：《行政处罚法》第二十八条第二款规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”

影响：违法所得实质系通过开展违法行为而得到的利益、收益，在实践中这种收益一般指金钱或者款项。法律实施的前提是保护合法利益，因此这种靠违法行为而获利的情况必须在法律上予以消灭或者终结。为此，本次行政处罚法修订时增加了对于违法所得在作出行政处罚决定的同时，必须予以退赔或者没收的规定。对于违法所得的计算方法，各个行政机关有着不同的计算规定，通常为“全部收入+扣除合理成本”模式。例如，在能源监管领域，根据《国家能源局行政处罚案件违法所得认定办法》的相关规定，能源行业市场主体因违法行为所获得的全部收入扣除直接用于生产、经营等活动的合理支出，为违法所得。再例如，在市场监管领域，根据《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》的相关规定，工商行政管理机关认定违法所得的基本原则是，以当事人违法生产、销售商品或者提供服务所获得的全部收入扣除当事人直接用于经营活动的适当的合理支出，为违法所得。因此根据上述法律规定，各行政机关在新行政处罚法实施后要特别注意在处罚调查过程中要加强对违法所得的关注，并根据各部门领域相关法律、法规、规章作出计算、认定和处理结果。

变化十二：增加了违反多个法律规范按罚款数额高予以处罚的规定。

变化：《行政处罚法》第二十九条规定：“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”

影响：当事人同一个违法行为同时违反多个法条、同时构成多个违法，这属于违法行为竞合的情形。之所以会产生竞合系由于以下三方面原因：一是行政法律庞杂，法律、法规、规章、规范性文件数量非常多，这就客观上造成竞合情况的产生。二是行政监管领域存在不可避免的交叉，例如：针对在集体土地上未取得用地和规划许可即建设建筑物这一违法行为，国土部门可以通过履行违法用地查处职责来实施监管、乡镇政府也可以通过履行违法建设查处职责来实施监管，两个部门之间就存在针对同一违法行为的监管领域交叉的情况。三是行政法律的及时更新性，因为我国行政事务存在着不断发展和随时变化的情况，这种多边性要求行政法律必须要与时俱进、及时进行更新，这就容易产生新旧法衔接不畅的情况，即便在同一行政监管领域亦容易产生行为竞合。

因此，根据行政处罚法的上述规定，行政机关应当区分两种情形切实做好针对同一违法行为给予罚款的工作：

一种是同一行政机关内部遇到同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚时，应当综合考虑违法事实、情节、自由裁量等因素，适用相关法律法规分别作出拟罚款决定，再根据行政处罚法上述规定选择罚款数额高的规定予以处罚。

另一种是不同行政机关之间针对同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚时，拟作出处罚的执法机关应当对跨部门法律规范进行研究，如其他行政机关针对该违法行为适用更高数额罚款时，则应当在作出除罚款之外的行政处罚决定后将相关违法线索进行移送。

变化十三：完善了行为能力在行政处罚中的考量机制。

变化：《行政处罚法》第三十一条规定：“精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。”

影响：首先，将智力残疾人纳入了不予行政处罚范畴。智力残疾人是指智力明显低于一般人的水平，并显示适应行为障碍，智力残疾包括：在智力发育期间，由于各种原因导致的智力低下；智力发育成熟以后，由于各种原因引起的智力损伤和老年期的智力明显衰退导致的痴呆。在行政处罚法本次修订之前，仅有精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时所实施的违法行为才不予行政处罚。但本次修订时将智力残疾人纳入不予行政处罚范畴，彰显了行政处罚的人文理念及精细化管理趋势。

其次，增加了由于行为能力限制而可以从轻或者减轻行政处罚的规定。本次行政处罚法修订增加了“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚”的规定，使得在未来的工作中，行政机关要更加关注行为能力的认定与判断，力保所作出的行政处罚与违法相对人的行为能力等级相适应。

变化十四：增加了从轻或者减轻行政处罚的法定情形。

变化：《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。

影响：首先，明确了由于诱骗实施违法行为属于应当从轻或者减轻行政处罚的情形。本次行政处罚法修订的一大亮点即增加了当事人主观心态在认定行政处罚过程中的定性和量刑作用，这一立法理念的改变，将由于受到诱骗实施违法行为增加为应当从轻或者减轻行政处罚情形亦可以体现。这种情况是指在现实生活中部分当事人实施违法行为是由于某种原因而受到一定程度的误导，这些人从主观上看是不完全愿意实施违法行为的，客观上在违法行为实施过程中所起的作用也较小，因此本次行政处罚法修订时将其纳入应当从轻或者减轻行政处罚的情形。

其次，明确了主动供述行政机关尚未掌握的违法行为属于应当从轻或者减轻行政处罚的情形。在我国刑事审判领域一直将存在立功表现作为从轻、减轻甚至免除刑罚的法定情形。本次行政处罚法修订时将这一理念纳入行政领域，正是基于平衡行政效率与公平正义之间关系的考量。这种情况是指当事人以实际行动对违法行为予以补救，配合行政机关查处违法行为，包括检举揭发违法行为，向行政机关主动提供材料和线索，积极做相关人员的工作，使行政机关的查处工作进展顺利、效果明显。正是由于当事人主动供述行政机关尚未掌握的违法行为，大大节省了行政机关执法成本，因此将其纳入应当从轻或者减轻行政处罚的情形。

最后，限缩了设定应当从轻或者减轻行政处罚情形的法律位阶。这又是本次行政处罚法修订“有收有放”的体现。原行政处罚法对于应当从轻或者减轻行政处罚情形的设定权，放的比较宽泛。但本次修订时明确规定仅有法律、法规、规章可以设定其他应当从轻或者减轻行政处罚的情形，使得行政处罚法的法律体系更加规范、完整。

变化十五：完善了不予行政处罚的情形。

变化：《行政处罚法》第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、 行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”

影响：首先，明确了初次违法且危害后果轻微并及时改正属于可以不予行政处罚的情形。处罚与教育相结合始终是行政处罚法的立法目的之一，处罚不是目的，通过行政处罚的开展教育公民、法人或者其他组织自觉守法才是目的。为此，本次修订中增加了初次违法且危害后果轻微并及时改正属于可以不予行政处罚的情形。这里要注意，必须同时符合下列三项条件才能适用该条款作出不予处罚：一是当事人属于初次违法，且此前行为表现良好；二是危害后果轻微，即当事人所实施的违法行为对社会所产生的危害后果十分轻微；三是及时改正，即这种轻微的危害后果已通过当事人主动、自觉的后期行为予以弥补或者纠正。

其次，完善了不予处罚的情形。经过本次修订，除原行政处罚法中不满十四周岁的未成年人有违法行为、精神病人智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为、违法事实不能成立这三种情形外，增加了当事人有证据足以证明没有主观过错亦属于不予处罚情形的规定。针对这一修订内容，行政机关充满担心，认为很难调查清楚当事人的主观心态或者当事人为了逃避行政处罚会辩称其并无主观过错。对此，刑事领域中的主观心态考量由来已久，可以为行政处罚法实施有所借鉴，例如，当事人辩称并无闯红灯的交通违章主观故意时，可以通过其与前车是否保持安全行驶距离，并结合红绿灯变化时间等因素来综合判断其是否具有主观过错。

最后，明确了即便不予行政处罚的，行政机关亦应当对当事人进行教育。这里的不予行政处罚并非当事人未实施违法行为，而是基于违法行为轻微或者当事人行为能力受限等原因，法律上从以人为本的角度衡量后作出的不予处罚决定，但这并不能免除当事人从处罚中接受教育的责任和义务。

变化十六：明确行政机关依法制定行政处罚裁量基准。

变化：《行政处罚法》第三十四条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”

影响：2018年，国务院办公厅颁布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，其中明确提出加强和完善行政执法裁量基准的工作要求。行政处罚裁量基准是指在行政处罚种类、处罚幅度范围内，综合考虑违法情节、违法手段、违法后果、改正措施等因素，合理确定处罚种类、处罚幅度等内容的权限。新修订的行政处罚法实施后，行政机关要在以下两个方面切实加强自由裁量基准的建设工作：一是加强同一省域内行政处罚自由裁量基准的统一性，使得相同违法行为在同一省域内获得相同的处罚认定，加强社会公平。二是加强行政执法权下沉后行政处罚自由裁量基准的制定工作，改变目前裁量基准由原行政处罚机关制定、但下沉后其并不执法的窘境。

变化十七：适当延长了特定领域行政处罚的追溯期。

变化：《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”

影响：本次修订在原有二年内未被发现不再给予行政处罚的基础上，适当延长了特定领域行政处罚的追溯期。追溯期限的长与短涉及行政效率与社会公平之间的平衡，如果期限过短则致使许多违法行为无法得到应有的惩罚，影响了社会公平；如果期限过长则致使行政效率的降低和行政成本的增加，因此原行政处罚法将追溯期规定为两年，这在多年的实践工作中被证明是行之有效的。但是随着社会发展，例如在食品安全、药品安全、金融监管等领域出现了许多违法行为潜伏期较长、危害后果多年后才显现的情况，为此本次修订及时对追溯期进行了调整，对上述特定领域的违法行为延长了追溯期限，这是对于公民合法权益的强力保障。

变化十八：明确实体“从旧兼从轻”的行政处罚原则。

变化：《行政处罚法》第三十七条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”

影响：“从旧兼从轻”是我国刑事司法中的一项原则，在本次行政处罚法修订之前，行政审判也有类似规定。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中明确规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。因此，在新行政处罚法修订之前，实践中无论是行政机关作出行政处罚，还是行政复议机关作出复议决定，对于违法行为的实体判定均是引用上述人民法院的会议纪要。但是在新修订的行政处罚法实施之后，行政机关可以直接援引行政处罚法的上述规定作出实体认定，使得处罚体系更加完善。

变化十九：明确了行政处罚的无效情形。

变化：《行政处罚法》第三十八条规定：“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”

影响：首先增加了实施主体不具有行政主体资格属于无效行政处罚情形。中共十八届四中全会提出了“权责法定”的准则，即“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。不啻是抓住了依法治国的“笼头”所在，不至于让人民赋予的权力蜕变成为脱缰野马、狂放不羁地去轻慢人民。因此，本次修订时将不具有行政主体资格所作出的行政处罚归于无效，便是抓住了这个“牛鼻子”，更是人民群众最期盼能够管得住官、管得住权的法制“笼子”。“权责法定”所框定的权与责，首当其冲的，自然是必须依据相关的“法”来确定各级行政机关被授予的权力，当然也应当包括权利，以及所必须承担的相匹配、相对应、相适应的责任，当然也包括义务。因此，在新修订的行政处罚法实施后，各级行政机关要仔细梳理自己的权责清单，确保严格按照清单内行政事项依法行政。

其次，增加了违反法定程序构成重大且明显违法属于无效行政处罚情形。行政处罚属于通过减损当事人权益或者增加当事人义务的方式予以惩戒的行为，因此其应当严格遵循法定程序。但在行政处罚所需履行的程序中，并非所有程序都对处罚事实造成影响，因此本次修订时明确仅违反法定程序构成重大且明显违法才构成无效行政处罚，是对行政效力和社会公平的平衡。以违法建设查处为例，这一行政行为可能会对当事人的财产权益造成重大影响，一经执行，将造成重大财产灭失等无法逆转的后果，因此为了防止权力滥用、侵犯公民权益，行政机关应当严格按照正当程序执法，全面调查取证、复核，及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩、申请听证提供便利，不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权、听证权，依法作出限拆通知、催告、拆除通知等，不得任意执法。

变化二十：明确了信息化手段实施行政处罚的要求。

变化：《行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。”

影响：首先明确了电子技术监控设备必须符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备在行政执法过程中发挥着越来越重要的作用，电子技术监控设备的广泛应用使得行政执法活动更便捷、更规范、更高效，执法的结果也更加权威，对有效维护公共秩序起到了重要作用。但是，采用技术手段的目的并不是“躲在暗处”或者对行政相对人搞技术突击，而是在符合行政处罚法规定的前提下，依法、公开对相对人有关活动进行监督管理，确保公共秩序平稳、有序。

其次明确了电子技术监控设备记录违法事实应当经过审核且内容应当真实、清晰、完整、准确。电子技术监控设备在提升行政执法效率的同时，更要关注其执法的稳定性、可靠性、公正性，对于电子技术监控设备记录的内容必须经过行政机关执法人员审核，且记录内容要达到真实、清晰、完整、准确，经审核判定可以证实违法事实存在，才可以作为行政处罚的证据。

最后明确了信息化手段不得阻却当事人陈述申辩权利行使。按照行使方式不同，陈述申辩权的行使可分为主动行使和放弃行使。主动行使是指当事人主动就行政处罚中的一些问题进行陈述申辩并提出事实、理由或证据，对此行政机关应当充分听取并认真复核。放弃行使是指当事人接到陈述申辨告知书后当场明确表示放弃陈述申辩权，或者在规定的期限内未进行陈述申辩。因此，在新修订的行政处罚法实施后，行政机关如推行行政处罚信息化工作，则应当注意在处罚过程中保障当事人的陈述申辩权利，并且要设定特定信息推送环节用以告知相关权利，并且要留下当事人是否行使陈述申辩权利的记录。

变化二十一：完善了执法回避机制。

变化：《行政处罚法》第四十三条规定：“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。”

影响：首先增加了其他可能影响公正执法需回避的规定。原行政处罚法对于回避的情形仅限于执法人员与当事人有直接利害关系这一情形，而本次修订增加了其他可能影响公正执法需回避的规定。那么究竟什么属于其他可能影响公正执法的情形呢，《中华人民共和国治安管理处罚法》中相关规定内容可以为我们提供借鉴，即行政执法人员系本案当事人或者当事人的近亲属、本人或者其近亲属与本案有利害关系、与本案当事人有其他关系等情形。因此，各级行政机关的执法人员在实施行政处罚过程中要注意是否具有直接利害关系或者有其他关系的情形，否则执法人员未依法回避的，行政处罚行为构成违反法定程序。

其次明确了当事人享有回避申请权。原行政处罚法中虽规定了回避制度，但并未规定权利行使细则，就容易造成制度束之高阁。对此，本次修订时在完善了执法人员回避情形的基础上，从制度层面确保了当事人可以提起回避申请。但这种权利并非任意行使，需达到有相关事实或者材料可以支持执法人员与案件涉嫌具有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的程度。

最后细化了回避申请的审核机制。对于当事人提出的执法人员回避申请，必须由行政机关负责人予以决定。但具体由哪个层级的负责人审批，各行政机关可以通过出台程序规定或者实施细则予以明确。为了提升行政执法效率，申请人所提出的回避申请并不当然阻断执法进程。

变化二十二：明确了行政处罚中的证据类型以及非法证据排除规则。

变化：《行政处罚法》第四十六条规定：“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”

影响：首先明确了行政处罚中的证据类型。《中华人民共和国行政诉讼法》自2015年修订，近年来通过审理大量行政诉讼案件，采取监督与纠错相结合的方式，在推动法治政府建设方面效果显著。本次行政处罚法修订，借鉴了行政诉讼法中对于证据类型的规定，使得行政处罚与行政诉讼的配套性得到进一步加强。

其次明确了非法证据不得定案的规定。不可否认，在实践中或多或少会存在行政机关为了实施行政处罚而采取或者变相采取暴力、威胁等手段调取相关证据的情况。对此根据上述规定，以非法手段取得的证据，将被排除在认定案件事实根据的范围之外。那么什么是非法证据呢？结合行政诉讼法相关司法解释的规定，非法证据包括：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。

变化二十三：明确了行政处罚全过程记录制度。

变化：《行政处罚法》第四十七条规定：“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”

影响：2018年，国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，明确提出了全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的总体工作要求。行政处罚法所称的全过程记录，是指从行政处罚程序启动直至程序完结经历的全部过程，包括受案、立案、调查取证、审查决定、送达、终结等一般程序环节和抽样调查、先行登记保存、听证、中止、延期等特别程序环节。在记录方式上，对于查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所，要推行全程音像记录；对于其他环节可以采取文字记录方式，以实现合法、全面、客观、准确和可回溯管理的原则。

变化二十四：明确了行政处罚决定公示制度。

变化：《行政处罚法》第四十八条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。”

影响：首先行政处罚决定应当在作出之日起7个工作日内主动公示。行政处罚决定以公开为原则，以不公开为例外，除具有当事人属于未成年人或者公示后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定等情形外，行政机关应当在作出行政处罚决定后及时在政府或者部门网站进行公开。

其次行政处罚决定可以采取公示行政处罚决定文书或者公示行政处罚决定摘要的方式进行。采取公示行政处罚决定文书方式的，应当隐去文书中有关银行账号、动产或者不动产权属证书编号、单位或者个人财产状况等涉及财产的信息以及个人的姓名、年龄、家庭住址、身份证号码、通讯方式等隐私信息。采取公示行政处罚决定摘要方式的，应当包括执法主体、执法类别、执法对象（个人隐去真实姓名）、执法日期、执法结果等内容。

最后行政处罚决定发生变化时需及时更新公示内容。已公开行政处罚决定被依法撤销、部分撤销、确认违法、确认无效或者被依法变更的，行政机关应当在三日内撤下已公示的行政处罚决定信息并公开说明理由。

变化二十五：明确了依法快速、从重处罚违反突发事件应对措施的违法行为。

变化：《行政处罚法》第四十九条规定：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”

影响：我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家，频发的突发事件，极大的威胁着人民群众的生命财产安全。新冠肺炎疫情是百年来全球发生的最严重的传染病大流行，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。就在面临如此严重的突发事件时，仍有不法分子囤货居奇、实施销售假冒伪劣口罩等违法行为，对疫情防控等突发事件快速、及时处置制造障碍，严重侵害了社会公众的生命权、财产权。本次行政处罚法及时对上述情况予以关注，明确了依法快速、从重处罚违反突发事件应对措施的违法行为，为突发事件应对穿上法治“防护衣”。

变化二十六：提升了适用简易程序的金额标准。

变化：《行政处罚法》第五十一条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的，从其规定。”

影响：原行政处罚法规定，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款，可以适用简易程序，当场作出行政处罚决定。随着我国经济社会快速发展，这一数额规定已经明显滞后，过犹不及的问题日益凸显。在现有的法律法规规定中，设定罚款数额在五十元以下的行政处罚已经不多，这就意味着大多数行政处罚都需要适用一般程序，行政机关得投入更多的人财物来保证行政处罚的实施，增加执法成本。为此，在行政处罚法颁布施行后出台的治安管理处罚法、道路交通安全法、出境入境管理法等法律中，已经突破行政处罚法该项规定，将相关领域行政处罚适用简易程序的罚款限额提高至二百元乃至五百元，因此原行政处罚法对于适用简易程序的规定，已经严重制约行政效率，导致行政处罚制度的功能未能很好实现。对此，本次行政处罚法修订时将适用简易程序的金额标准提高至对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款，极大地提升了行政执法、行政处罚的效率。

变化二十七：明确了重大行政处罚的法制审核制度。

变化：《行政处罚法》第五十八条规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”

影响：根据行政处罚法的上述规定，行政机关要抓紧落实重大行政处罚决定的法制审核，即在行政处罚开展过程中，承办部门已经调查完毕、形成初步的结论性意见之后，在行政机关决策机构作出行政处罚决定之前对拟作出决定的合法性、合理性、适当性进行法制审核。对于涉及暂扣吊销许可证件的行政处罚决定、责令停产停业的行政处罚决定、案情复杂或者罚款数额较大且经过听证程序作出的行政处罚决定以及行政机关认为应当纳入重大法制审核范围的行政处罚决定等，都应当按照行政处罚法的上述规定对其合法性、合理性、适当性进行法制审核。此外，为了保障法制审核工作的质量，行政处罚法还规定，初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

变化二十八：增加了申请听证的事项范围。

变化：《行政处罚法》第六十三条规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”

影响：原行政处罚法仅将责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款纳入可要求举行听证的范围，而本次修订在以往基础上增加了“没收较大数额违法所得”、“没收较大价值非法财物”、“降低资质等级”、“责令关闭”、“限制从业”、“其他较重的行政处罚”、并为部门和地方自治预留了法律授权。对于上述新增加需纳入听证范围的事项，各级行政机关应当引起注意，在实施上述种类行政处罚工作过程中及时告知当事人有要求听证的权利。此外，本次行政处罚法修订时还将当事人提出听证的期限由三日改为五日，进一步保障了当事人的听证权利。

变化二十九：完善了逾期不履行行政处罚决定的措施。

变化：《行政处罚法》第七十二条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖、依法处理或者将冻结的存款、汇款划拨抵缴罚款；（三）根据法律规定，采取其他行政强制执行方式；（四）依照《中华人民共和国行政强制法》的规定申请人民法院强制执行。行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。”

影响：首先明确了加处罚款的数额不得超出罚款的数额。原行政处罚法规定了针对到期不缴纳罚款的、可每日加处罚款的规定，但由于没有加处罚款上限控制，导致加处罚款的数额过大，有的甚至远远超过罚款本数，群众和社会意见较多，致使行政争议激化。对此，本次行政处罚法修订时，明确了加处罚款的数额不得超出罚款数额的规定，即有效制裁了恶意超期不缴纳罚款的行为，也确保了行政处罚坚持处罚与教育相结合的原则。

其次完善了延期、分期缴纳罚款的工作机制。实践中，当事人因经济困难提出延期或分期缴纳罚款请求的情况时有发生，这在市场监管、税务等领域十分常见，然而相关法律法规并未作出详细规定，对于经过行政机关批准延期、分期缴纳罚款后，逾期不履行行政处罚决定，在如何申请人民法院强制执行、其申请期限时长等方面存在诸多争议，导致行政机关人员在实践中较难操作执行。对此，本次行政处罚法予以了明确，即行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。

变化三十：明确了符合条件的限制人身自由行政处罚决定应当暂缓执行。

变化：《行政处罚法》第七十三条第二款、第三款规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。”

影响：人身自由十分珍贵，对其侵害不可逆转。为了避免因违法行政行为而对人身自由的侵害，本次行政处罚法修订时增加了当事人可以提起暂缓限制人身自由行政处罚决定申请的规定。其实上述规定在特定领域的法律中早已有雏形，例如《中华人民共和国治安管理处罚法》中就规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请，对于暂缓执行行政拘留不致发生社会危险以及符合担保人条件的，可以决定暂缓执行。此外，本次行政处罚法修订时还明确了加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算的规定，真正使得行政处罚法既有力度也有温度。

行政处罚法修订对比表

（注：阴影内容表示新法与原法间的主要不同点）

第一章 总则

第二章 行政处罚的种类和设定

第三章 行政处罚的实施机关

第四章 行政处罚的管辖和适用

第五章 行政处罚的决定

第一节 一般规定

第二节 简易程序

第三节 普通程序

第四节 听证程序

第六章 行政处罚的执行

第七章 法律责任

第八章 附 则