本文转载自2021年第九期《中国司法》

作者：北京市炜衡律师事务所  张童

《中国司法》是中华人民共和国司法部主管的唯一综合性理论期刊，是党和政府在行政战线的重要喉舌，也是立足于司法行政领域、面向法律界和法学界的司法行政智库类理论刊物。

为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政, 充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，我国颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》。《中华人民共和国政府信息公开条例》从2008年5月1日开始实施，随后至2019年5月进一步修订，标志着政府信息公开工作的全面深入，彰显了中国政府对于保障广大人民群众拥有更深入广泛的政府执政知情权所做出的不懈努力。可以说，在短短十余年间，政府信息公开工作发生着从无到有的转变。但是，随着改革的深入和社会的发展，在实践工作中《中华人民共和国政府信息公开条例》也暴露出一些不足，例如，部分行政机关滥用咨询事项作出信息答复就显得尤为突出和严重。

一、规制滥用咨询事项

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”上述规定系法律层面对于政府信息概念的界定，自2008年开始实施政府信息公开以来，大部分行政机关能够严格执行政府信息公开工作要求，依法作出政府信息答复，但不可否认，仍有少部分行政机关对政府信息公开的相关工作要求不甚了解，甚至“恶意”适用政府信息公开的法律法规。在此方面，实践中存在行政机关滥用咨询事项来作出政府信息答复，由此对公民、法人、其他组织的知情权产生了很大阻碍。

（一）从数据方面看政府信息公开工作中的咨询事项

在北大法宝的司法案例库中，输入“中华人民共和国政府信息公开条例”后，检索到自2008年至2021年涉及政府信息公开的行政司法案例有100343篇；在搜索结果中再次搜索“咨询”，总共检索到涉及以咨询事项作出政府信息公开答复的行政司法案例有19717篇，占比20%。

在以咨询事项作出政府信息公开答复的19717篇行政司法案例中，以地域进行区分，北京市涉及4953篇，占比25%；江苏省涉及1781篇，占比9%；上海市涉及1751篇，占比9%；浙江省涉及1662篇，占比8%，上述四个地区占比超过总数的一半。

在以咨询事项作出政府信息公开答复的19717篇行政司法案例中，以审理年份进行区分，2019涉及3988篇，占比20%；2017 涉及3716篇，占比19%；2018 涉及3566篇，占比18%，在2017至2019年占比超过一半。

在以咨询事项作出政府信息公开答复的19717篇行政司法案例中，以审理程序进行区分，一审程序涉及8800篇，占比44%；二审程序涉及8128篇，占比41%；一审案件中提起二审比例较高，占比92%的一审案件均会提起上诉。

在以咨询事项作出政府信息公开答复而进入二审程序的8128篇行政司法案例中，以二审审理结果进行区分，二审改判涉及3317篇，占比41%。

通过上述数据分析可以看出，近年来在各级行政机关作出的政府信息公开答复中，以“咨询事项”作为最终答复内容的后期涉诉比例较高，案件多集中在经济较发达地区，且当事人对于该种答复类型的适用并不认可，上级法院与下级法院在法律认识上存在较大差距，因此对于滥用咨询事项的规制就具有十分重要的理论和实践意义。

（二）实践中咨询事项滥用的表现

在实践工作和司法审判中，咨询事项滥用的表现主要集中在以下两个方面：

一是行政机关经常会以申请的政府信息不明确、不具体为由，要求申请人补正。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条第二款第（二）项规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述。”在政府信息公开实践中，行政机关往往存在机械理解《中华人民共和国政府信息公开条例》对依申请公开中申请人对拟获取政府信息描述的规定，过度苛责申请人对获取政府信息的描述义务。例如：在北京市第四中级人民法院(2015)四中行初字第935号《行政判决书》中，原告系海淀区温泉镇太舟坞村村民，在该村拥有合法住宅，2011年9月，该村开始拆迁，本村村民回迁入住定向安置房小区，为了解小区配套小学校、幼儿园建设情况，原告向北京市海淀区人民政府提出要求获取“关于北京市海淀区温泉镇太舟坞定向安置房项目小学校、幼儿园的建设情况及相关材料”的政府信息公开申请，但海淀区政府却以原告提交的信息描述无具体文件名称、文号，未指向确定的政府信息，北京市海淀区人民政府无法为其查找为由要求原告补正。

二是对于拟申请获取政府信息描述较为笼统、原则的，行政机关经常会直接以所申请内容为咨询事项作出政府信息答复。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。” 在政府信息公开实践中，亦存在对于政府信息界定过于狭隘的错误认识，部分行政机关狭隘认为政府信息应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息，无法提供具体政府信息的名称、文号的，都属于需对政府信息进行汇总、分析、加工或者以信息公开的形式向行政机关提出咨询的情况，因此经常直接作出申请不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范畴的结论。例如：北京市第二中级人民法院(2018)京02行终466号《行政判决书》中，原告于2017年8月23日通过电子邮箱向东城文委申请公开“2004年至今，东城区政府向东城区文化委员会拨发北京历史文化名城保护资金的详细使用情况中涉及该资金的招投标文件”。同年9月12日，原告收到东城文委作出的5号告知书，该答复以原告所申请信息为咨询事项不属于政府信息公开申请范围为由不予公开。

（三）浅析对于咨询事项滥用的规制

放任咨询事项的滥用，必定会增加公民、法人或其他组织申请政府信息公开的成本，阻碍政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动服务作用的发挥，使政府信息公开条例束之高阁，因此应当从以下四个方面切实加强对咨询事项滥用的研究、规制。

一是加强政府信息公开申请的明确性原则

加强申请的明确性是世界各国政府信息公开的立法基础和实践前提，其目的在于使行政机关明确申请人所希望获取的政府信息，并进而能够更加有效的进行查找和公开工作。但申请的明确性需要一个科学合理的“度”，如果这个程度过于放宽则有可能使行政机关将主要精力投入于海量的检索工作，不利于行政机关的工作效率；如果这个程度过于严苛则有可能加大申请人的义务，甚至赋予了行政机关“刁难”申请人的抓手。加强政府信息公开申请的明确性原则对健全完善政府信息公开工作而言是一柄双刃剑，既不能疏于辨识，将明确的信息公开申请视为不明确，滥用咨询事项予以答复，也不应让行政机关以猜测的方式来处理一个确实比较笼统、原则的信息申请。笔者认为政府信息公开申请明确性的适当程度，应当以普遍公众对拟申请获取政府信息特征描述来进行判断，只要申请人尽其所知对所要求获取的信息进行详尽、准确的特征描述，且这种特征描述包含了较为明确的信息指向，则就应当认定该申请是明确的。

二是加强政府信息补正的司法审查

通过近年来的司法审判实践已经明确了信息公开办理过程中的补正属于程序性事项，只要其依法作出，则人民法院不予受理单独针对补正而提起的行政诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第二条第（一）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为。”一般来说，补正系行政机关通过书面告知方式来要求申请人对不明确、不具体的政府信息公开申请进行补充、更正，申请人接到补正告知后可以根据行政机关相关要求对申请内容、特征描述进行调整，行政机关以申请人补正后的政府信息描述为基础进行相关办理和检索工作，这种一般意义上的补正行为确实属于过程性行为且未给申请人权利义务产生法律上的影响，因此根据上述法律规定不应纳入人民法院审理范围。但需要注意的是，人民法院并非仅对补正进行形式审查即作出不予受理，对于影响申请人实体权利义务或者以借补正之名而行阻碍之实的补正，则具备可诉性，具体包括下列五种情形：一是申请人对拟获取政府信息的特征描述已经十分清晰，行政机关过于苛责申请人所申请内容的准确性，通过补正告知来增加申请人的责任和义务。二是基于行政机关文件名称的内部性或者特殊性，普遍公众不可能对拟获取政府信息作出精确描述或者不可能提供文件名称，行政机关通过补正方式不履行答复或公开义务。三是行政机关通过多轮或者反复要求申请人补正，使政府信息公开程序始终停留在补正环节，从而达到不予公开相关政府信息目的。四是行政机关在收到政府信息公开申请时怠于履行审核职责，在延期办理之后借补正告知来达到拖延答复期限的。五是行政机关所作出补正明显具有终局性质，例如在补正告知中有不按期补正则终止办理、无法提供特征描述则按撤回申请处理等内容的。

三是明确行政机关的协助义务

政府信息公开工作的设立初衷系为了充分发挥政府信息在服务生产、生活和经济社会活动的作用，通过透明政府来推动法治政府建构。对大多数申请人而言，其更希望及时、便捷的获得其需要的信息，而非刁难政府，刻意提起行政诉讼。为此，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十八条规定了“行政机关应当为申请人依法申请获取政府信息提供便利”，第三十条规定了“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明”。因此在实践工作中应当切实加强行政机关的协助义务，转变工作思路和理念，对于信息公开申请确实存在不清晰、不具体情况的，行政机关政府信息公开工作人员应当通过电话、书面等方式及时与申请人取得联系，向其释明所提交政府信息公开申请所涉咨询的事项、原因，并在问清其拟获取政府信息文件范围、内容、真实意图的基础上指导申请人做好补正工作。

四是明确咨询事项的类型和范围

建议立法部门通过适时启动修订程序或者司法部门适时出台司法解释等方式，对咨询事项的类型和范围予以明确。从实践工作中来看，存在政府信息描述不准确的情形无外乎以下三种：一是政府信息公开申请中存在大量的提问用词，例如：为什么、是什么、依据是什么，等等。二是政府信息公开申请中存在大量的要求行政机关解决问题的描述，而这些问题明显不属于应当由政府信息公开渠道解决。三是政府信息公开申请并不存在拟申请获取政府信息的特征描述，且政府信息申请内容存在理解上或者认识上的歧义，致使行政机关无从检索、无法查找。