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企业合规第三方监督评价机制指导意见最全内容解读

日期: 2021-06-08
浏览: 631

2021 年 6 月 3 日,最高人民检察院、司法部、财政部、生态环境部、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家市场监督管理总局、全国工商联、中国国际贸易促进委员会联合发布了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》(以下简称“指导意见”),旨在进一步推进企业合规改革试点工作,建立健全涉案企业合规第三方监督评估机制。

 

企业合规第三方监督评价机制指导意见最全内容解读


本指导意见的出台,是在扩大企业合规改革试点地区后的又一力举,从政治角度,是习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想的深入贯彻;从司法实践角度,是从顶层设计层面为地方检察试点提供指导思路;从社会和企业治理角度,是推动经济社会高质量发展、实现民营经济“六稳六保”的重要举措。

 

指导意见渗透着监管与服务并重、“严管厚爱”的司法和行政理念,富有实操性,具有较高的解读意义。

 

 企业合规第三方监督评价机制指导意见最全内容解读

 

第一部分

 

内容解读

 

(一) 明晰概念

 

在本指导意见中,不再提到刑事合规概念,取而代之的是“涉案企业合规”,这也体现了司法和行政机关,无论是从合规理念渊源的理解,亦或是企业合规建设思路的规划,都在逐步趋于一致。

 

“刑事”合规只是合规建设的触发点和落脚点,较一般而言的企业合规不同,“刑事”合规是在企业涉刑的语境下提出的,会较企业自发性的或主管机关引导下的合规建设更为紧迫和切实。但在企业进行合规建设或整改的过程中,无论是应检察机关要求作出,还是企业自发进行,其需要搭建的合规内涵、组织框架、制度模式、合规工作机制、风险防范重点等都是相同的。刑事合规完全可以从涉案的专项领域,复合延展至企业系统性的整体合规

 

另外,从合规的参与和评审角度而言,即便是企业涉刑引发的合规,也不局限于刑事司法领域,而是需要各主管行政机关、行业协会与司法机关共同配合完成,无论从职权的行使、还是专业力量的贡献,都超脱了刑事的界限,因此需要从更广泛的意义上去定义合规。

 

除了合规概念之外,本指导意见进一步明确提出了“第三方监督评价机制管理委员会”(以下简称“第三方机制管委会”)及“第三方监督评估组织”(以下简称“第三方组织”)的概念,这一提法是对“宝安路径”的肯定和提升。

 

深圳宝安区检察院在合规试点工作中率先提出合规独立监控人概念并进行名录库管理,本指导意见肯定了此种由独立第三方来进行合规监督、验收的做法,并予以创新和扩展,确定建立第三方机制管委会及引进第三方组织。前者是规范、管理第三方组织的机构,后者是具体开展涉案企业合规监督、评审工作的机构。二者的职责、互动关系也在文中得以明晰,为地方检察院试点工作提供了明确的指向。

 

(二) 划定范围

 

本指导意见中,对于涉案企业合规的适用进行了范围划定,具体如下:

  •  

  • 时间范围:集中于检察院办理涉企犯罪案件时。结合本指导意见的前后文,一是要求涉案企业合规在检察院一端发起,二是“办理”涉企犯罪案件主要是集中在侦查、审查起诉阶段。

  •  

  • 资格范围:符合企业合规改革试点适用条件。在此处本指导意见与辽宁省 2020 年底出台的《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》有相似之处,一是案件类型涵盖了单位犯罪和个人犯罪,既包括公司、企业等实施的单位犯罪案件,也包括公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件;二是启用正负面条件管理。

 

企业正面需同时符合以下条件方可考虑进行合规试点:

 

  • 涉案企业、个人认罪认罚;

     

  • 涉案企业能够正常生产经营,承诺建立或者完善企业合规制度,具备启动第三方机制的基本条件;

     

  • 涉案企业自愿适用第三方机制。

     

负面条件采取一票否决,一旦有以下情形,即不考虑适用企业合规和第三方机制:

 

  • 个人为进行违法犯罪活动而设立公司、企业的;


  • 公司、企业设立后以实施犯罪为主要活动的;


  • 公司、企业人员盗用单位名义实施犯罪的;


  • 涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪的;


  • 其他不宜适用的情形。

 

  • 考察范围:针对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察。


  • 处理范围:考察结果作为检察院是否批捕、起诉、变更强制措施等决定或提出量刑建议的参考,一定意义上是对合规不起诉的扩充。


(三) 确立参与方

 

根据本指导意见,从涉案企业合规的整体流程来看,主要参与方及职责如下: 

 

 企业合规第三方监督评价机制指导意见最全内容解读


(四) 理顺流程

 

之前从各地检察院的企业合规试点典型案例来看,基本流程大致有以下几类:

 

01


先期刑事合规+不起诉(张家港模式): 

 

根据张家港市检察院报告的典型合规试点案例,张家港市检察院在获得企业书面合规承诺的前提下,同意对企业进行合规考察,并送达《企业刑事合规告知书》。检察机关委托税务、生态环境等部门对企业打造的合规计划进行专业评估,企业定期向检察院汇报合规计划实施情况。在一定期限后,检察院结合其他主管部门的评估意见,通过合规考察,并联合人民监督员、相关行政主管机关、工商联代表等召开公开听证会,一致同意对企业进行不起诉处理。

 

02


起诉/不起诉+检察建议+合规整改(宝山模式/新泰模式): 

 

根据上海市宝山区检察院和新泰市人民检察院报告的案例,二者均是先做出起诉/不起诉的决定后,再向涉案企业发出检察建议,要求开展合规整改,并进行合规验收。

 

03


先期刑事合规+不起诉+后期刑事合规(宝安模式): 

 

根据宝安区检察院报告的典型合规试点案例,宝安区检察院在涉案企业合规建设流程上的设置为:涉案企业签署《认罪认罚具结书》后,由独立监控人协助企业进行前期刑事合规建设,经考察后检察院作出不起诉处理决定,之后,涉案企业仍在独立监控人协助下进行合规管理,定时汇报合规情况。

 

鉴于各地试点检察院的合规流程设置不尽相同,在本指导意见中,对于涉案企业合规的全流程进行了细致梳理,大致按涉案企业合规审查-合规建设-检察院司法处理三步走的模式,具体环节如下:

 

 

 企业合规第三方监督评价机制指导意见最全内容解读

 

 

以上流程的确定能够有效统一各地合规工作实践,具有高度的指导意义。

 

(五) 打造机制

 

在涉案企业合规的监督和管理上,本指导意见提出了一些颇具突破性的工作机制,具体包括:

 

 01


关于第三方机制管委会:

 

(1) 联席会议机制

 

指导意见提出,第三方机制管委会各成员单位建立联席会议机制,由最高检、国务院国资委、财政部、全国工商联担任召集人,根据工作需要定期或不定期召开会议,研究重大事项和规范性文件,确定阶段性工作重点和措施,建立健全日常联系、联合调研、信息共享、宣传培训等机制。地方试点人民检察院、国资委、财政部门、工商联可以结合本地实际,参照建立联席会议机制。联席会议机制的设定,能够聚集行政和司法力量,集中专业资源,大力推动涉案企业合规工作,提升社会治理水平。

 

(2) 巡回检查机制

 

对于第三方机制管委会而言,其中重要的职责之一即为对第三方组织及成员开展巡回检查。第三方机制管委会应组建巡回检查小组,可由人大代表、政协委员、人民监督员、退休法官、检察官以及会计审计等相关领域专家学者担任,对相关第三方组织和人员在第三方机制相关工作中的履职情况开展不预先告知的现场抽查和跟踪监督。

 

发现第三方组织成员违反指导意见的规定,或者实施其他违反社会公德、职业伦理的行为,严重损害第三方组织形象或公信力的,可向有关主管机关、协会等提出惩戒建议,涉嫌违法犯罪的,及时向公安司法机关报案或举报,并将其列入第三方机制专业人员名录库黑名单。该机制的建立将有效督促落实第三方组织在涉案企业合规中的监督职能,形成“双重监督”的强力震慑,真正贯彻执行涉案企业合规工作。


02

 

 关于第三方组织:

 

(1) 名录库管理机制

 

对于第三方组织,指导意见提出采取名录库管理机制,即第三方机制管委会建立本地区第三方机制专业人员名录库,按一定类型分类,动态管理。在启动第三方机制后,第三方机制管委会应根据案件具体情况和涉案企业类型,从名录库里分类随机抽取人员组成第三方组织,并向社会公示,同时报检察院备案。如遇检察院、涉案企业、个人等相关方对第三方组织成员有异议的,第三方机制管委会应调查核实并视情况调整。

 

对于第三方组织成员违反指导意见规定,或实施其他违反社会公德、职业伦理的行为,或涉嫌违法犯罪的,第三方机制管委会应将其列入名录库黑名单。通过打造名录库,能够更为公开透明地管理第三方组织,规范运作涉案企业合规监督。

 

(2) 利益冲突避免机制

 

对于第三方组织成员的利益冲突避免上,指导意见要求在履行第三方监督评估职责期间不得违反规定接受可能有利益关系的业务;在履行第三方监督评估职责结束后一年以内,上述人员及其所在中介组织不得接受涉案企业、个人或有利益关系的单位、人员的业务。该利益冲突避免机制能够提高第三方组织成员进入门槛,更好地保障第三方组织成员的独立性和公正性,充分发挥合规监督效用。

 

03


 关于涉案企业合规建设:

 

(1) 第三方组织监督评估机制

 

如前所述,对于涉案企业合规建设,指导意见明确提出了由第三方组织来负责整体的审查、建议、检查、评估、考核等工作。第三方组织主要是从代表监管的角度参与到涉案企业合规建设过程中,与之前宝安关于刑事合规独立监控人略微不同的是,指导意见中没有要求第三方组织对企业合规情况进行调查、规划或协助企业制定合规计划,而是主要由企业自主完成合规计划的制定、执行等,第三方组织更聚焦在监督评估职能上,附带具有针对合规计划的建议权。

 

(2) 合规计划管控机制

 

从指导意见来看,涉案企业合规建设是以合规计划管控为中心进行铺设的,可分为合规计划设计阶段、合规计划执行阶段及合规计划验收阶段。

 

合规计划设计阶段,由第三方组织提出合规计划要求,企业围绕与企业涉嫌犯罪有密切联系的企业内部治理结构、规章制度、人员管理等方面存在的问题,制定合规计划,包括合规管理规范、合规组织体系、合规风险防范报告机制等,并交由第三方组织审查合规计划可行性、有效性、全面性,提出修改完善建议,确定合规考察期限;

 

合规计划执行阶段,企业按计划践行合规建设,第三方组织在考察期内进行合规计划履行的检查和评估,定期报告并抄送检察院,如发现企业有犯罪行为,及时向检察院报告;

 

合规计划验收阶段,考察期满后由第三方组织对合规计划完成情况进行全面检查、评估和考核,并制定合规考察报告报管委会和人民检察院。

 

围绕合规计划开展合规工作,一是能提纲挈领地抓合规重点,二是能更精准掌控合规工作节奏,三是能够突出明晰合规验收标准,全程高效推进合规建设。

 

04


 司法处置听证机制:

 

对于拟对合规考察通过的合规企业做出不批捕、不起诉、变更强制措施等决定的,检察院可召开听证会,并邀请第三方组织人员到会发表意见。这一机制既能全面督察第三方组织合规监督职能的实践情况,亦能有效防范检察机关的职业风险,保障涉案企业合规工作的公开公信,深化合规理念。

 

(六) 敲定文本

 

从指导意见全文来看,明确了在各阶段可能涉及的合规文本。

 

  • 首先在检察院考察涉案企业是否适用合规及第三方机制时,需要取得涉案企业的合规承诺和认罪认罚具结书


  • 其次,在进入涉案企业合规后,企业需要打造合规计划并获得第三方组织审查确定;


  • 再次,在涉案企业执行合规计划时,第三方组织需要出具定期报告,在合规考察期结束后,第三方组织需要出具合规考察书面报告;

     

  • 最后,在检察院作出是否批捕、起诉、变更强制措施等决定或量刑建议时,发现涉案企业在预防犯罪方面制度不健全、不落实,存在违法犯罪隐患时,可以结合合规材料向涉案企业提出检察建议;对涉案企业认为需要给予行政处罚、处分等,应结合合规材料向有关机关提出检察意见。

 

第二部分

 

下一步开展方向

 

指导意见为各地试点检察院及涉案企业的具体合规工作指明了发展路径,下一步,各地试点检察院应联合当地主管机关及相关部门,在指导意见的基础上,结合各地特色制定更细化的管理办法。

 

具体可从以下几个维度展开:

 

  • 一是细化涉案企业适用合规的条件,在合法合规的前提下,考虑企业的犯罪危害性和经济影响力,打造符合地方实际需求的合规筛查标准;

     

  • 二是在先合规后司法处置的思路下,探讨合规建设期限与司法处置期限的调和,既保障企业有足够合理的时间开展合规建设,同时不违反检察院进行批捕、变更强制措施、审查起诉等法定时限要求;


  • 三是建立健全合规计划的审查标准及第三方组织工作开展的抽查标准,从专业角度确保合规工作的可行性、实效性;


  • 四是探索打造涉案企业合规信息化产品,实现各方权限的线上分立与聚集,标准流程的自动运转及留痕,模式文书的出具、流转和存储,丰富案例库,逐步提升涉案企业合规工作的智能化和高效化。

 

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